“安全稳定”类信息公开案件审判权理性介入的标准与方法

《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的颁布，顺应了打造阳光政府的世界潮流，也通过对行政诉讼救济渠道的明文规定，赋予了公众行使知情权的正当出口。以S市为统计样本，近三年的信息公开行政诉讼收案数量呈逐年上升趋势。[1]但进一步检索这些案件的裁判文书，法院裁判理由的表述却仍沿袭了我国长期以来一贯的简约文风，这一现象在《条例》第八条引发的“安全稳定”类信息公开案件中尤为彰显。[2]本文即以“安全稳定”类信息公开诉讼为中心，通过对该类案件司法审查标准与方法的研究，探讨法院的审判权之于信息公开诉讼的理性介入。常熟律师  常熟律师事务所  
　　一、审判权的介入不足
　　（一）“本院认为”的谨言慎行
　　笔者通过对S市各级法院近三年来“安全稳定”类信息公开案件的梳理，将当前行政判决中“本院认为”的通常表述归纳为三种类型（详见表1）。[3]
　　可见，在该类案件中，法院表现出了谨言慎行的保守性姿态。
　　（二）过度谦抑的问题成因
　　法院在裁判理由中的“不会说”和“不敢说”，存在着多方面的原因。一方面，《条例》采用了“国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”等较为抽象的概念，行政机关即使适用该条，在答辩理由中也很少对“三安全和一稳定”作出概念解释的尝试，作为审查根据的法律规范和作为审查对象的信息公开行为都语焉不详，制约了审判权的积极运行。另一方面，在当前社会结构转型、矛盾冲突激化的时代背景下，安全与稳定的优先追求往往成为压倒一切的首要考量，“安全稳定”类信息公开案件中的司法审查受到政策的较深影响，司法介入的动力不足，[4] 司法审查在一开始即面临着启动不易的外部环境。
　　（三）裁判理由的个案突破
　　近年的司法实践中发生了个案突破，“安全稳定”类信息公开案件中出现了详细论证的判决说理，为信息公开诉讼案件中审判权的积极介入开辟了有益的探索之路。
　　在周某诉H市社保局信息公开案中，[5] 周某（原告）向社保局（被告）提出要求获取“2008年度H市卫生系列执行高评委专家名单”的政府信息公开申请。社保局经上报H市人民政府办公厅后，根据《条例》第八条之规定，作出不予信息公开的行政答复，认为周某要求获取的政府信息，公开可能危及社会稳定，且陈述了三点理由。一、二审法院基于对被告行政机关不予答复行为所依据的三点理由进行审查，作出了撤销并要求重做行政行为的判决。一、二审法院判决书的“本院认为”均详细开示了法院的审查逻辑，且不论其审查标准正确与否，这种积极的文书制作尝试让我们看到了申请信息公开案件的司法审查标准的希望.　　二、审判权的介入基础
　　过往行政判决书中“本院认为”的苍白无力，折射出法院在“安全稳定”类信息公开案件中的缩手缩脚。事实上，该类案件的审理确实面临着两个非常技术性的疑难问题：一是司法审查的可得性；二是司法审查的角度和强度问题。[6]
　　（一）司法审查的可得性
　　1.对不确定性概念的审查必要
　　“三安全和一稳定”本身属于不确定性法律概念，由法律直接对这类概念做出明确解释只能是不切实际的愿景。法律的明确性是法治的一项基本原则，但有时华而不实的明确性可能比老老实实的含糊不清还要有害。过分的明确性对法律来说是作茧自缚，也是法律受到损害的因素。[7]
　　在通过法律对“三安全和一稳定”进行直接界定的目标难以实现的情况下，“三安全和一稳定”的内涵确定与具体化，实则依赖于行政机关在具体个案中的政策选择与价值判断。为了防范行政机关的恣意解释造成的滥用职权，通过司法审查在个案中界定其内涵，是不确定性法律概念具体化的一条可行路径，司法机关的审查所具有的权威性和中立性应值得肯定。[8]
　　对于不确定性法律概念的研究，德国及我国台湾地区的学者已经形成了一套系统的类型化理论，将不确定法律概念划分为经验性不确定法律概念和规范性不确定法律概念，其区别于所对应的司法审查强度。经验性不确定法律概念，亦称事实概念或叙述概念，是指授权法中对事物或事实进行描述的法律概念，需要接受法院的全面审查。[9]
　　规范性不确定法律概念，亦称须填补价值之概念，法律适用者必须采取评价之态度，始能认识其意义，本文所研究的国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定等即属于此类规范性概念范畴。[10]
　　2.对行政判断的合理尊重
　　“三安全和一稳定”系属于规范性不确定法律概念的特性，使得对其的解释及适用均涉及到价值判断，而价值判断在很大程度上需建立于行政机关自身的专业性、利益平衡等考量之上。因此，法院在“三安全和一稳定”的认定问题上，应给予行政机关必要的尊重。而这种尊重，并非将法院的司法审查完全排除在外，作为司法权的自我约束，尊重仅应成为启动司法审查后的原则立场。事实上概念的不确定特性，使得消除或者阻止这种不确定性成为法院司法审查的任务之所在，[11] 因此该类案件中审判权的介入有着正当化的空间。问题的关键落在了审判权与行政权的相互关系上，即审判权对于行政判断的司法审查需掌控在怎样一个合理的界限范围内，这是各国行政法学界多年来长盛不衰的研究热点，并随着社会的发展而有着理念上的不断变迁。在既有的研究成果已解决了审判权介入正当性的问题后，[12] 还需要进行审判权运行的适度性研究，即考量在“三安全和一稳定”的判断问题上，司法权与行政权的关系如何定位。
　　（二）司法审查的标准选择
　　如何在限制行政恣意与保持司法谦抑之间寻求平衡，这便涉及司法审查标准的选择问题。在“安全稳定”类信息公开案件中，在需对行政机关的判断保有尊重的情况下，合理地确定司法审查的力度和范围，乃是高度艺术性的政策选择过程，是对法官综合素质的全面考验，是司法权获得社会尊重与认同的最终力量来源。[13]
　　关于行政诉讼中司法审查的标准，因被审查对象的不同特性而有着不同的选择模式。由于我国行政法存在着对大陆法系的借鉴传统，在行政诉讼构造上亦渊源相近，日本的司法实践中采用的几种审查方式，[14] 可作为本文探讨信息公开诉讼中司法审查标准的有益参考。
　　1.裁量逾越审查
　　该种审查方式认为，只有在行政机关的判断完全没有事实根据、或者在社会观念上显著欠妥的情况下，才能将行政行为认定为违法。即对行政机关的某种行政行为，法院首先承认行政机关的裁量权，然后从这个前提出发，对该裁量处分是否妥当、是否构成逾越进行审查。在这种审查方式中，审判权保持着最大限度的自我抑制，该种审查亦可视为最小限度的审查。
　　2.判断代置审查
　　该种审查方式认为，对于具体行政行为中应当适用何种标准以及如何适用该标准，法院需在司法审查的过程中重新自行判断，即法院通过将自己的判断代置于行政机关的判断来决定被诉行政行为是否合法妥当。这种极为严格的审查标准，应视为最大限度的审查，仅适用于严格受法律拘束的非裁量行为，或者行政裁量收缩为零的情形，即当特定事项专属法律问题时，法院方能采用这种判断代置审查方式。
　　3.判断过程审查
　　该种审查方式认为，法院根据行政机关的陈述，对行政机关以何种方式考虑何种事项作出行政行为，进行过程重演，并在此基础上对裁量过程的妥当性进行评价。和前述两种审查方式相比，判断过程审查方式可以视为一种中间程度的审查，其介于裁量逾越审查的最小限度与判断代置审查的最大限度之间。在适用该种审查方式时，应当注意区分法院是以自己的判断代替行政机关的判断，还是通过对行政机关判断过程的合理性进行审查，来判断行政行为作出理由的妥当性。
　　三、审判权的介入规则
　　在明确了“安全稳定”类信息公开案件司法审查的理论基础之后，研究的视线应进入到如何开展司法审查的问题，这就涉及司法审查的规则确立。
　　（一）程序的正当性审查
　　1.程序审查的价值
　　法律以“安全稳定”作为信息公开的例外原则，强调相对于私利而言的公益优先性，容易造成公共利益的话语霸权，导致其因缺乏平等商谈所确立的合法性权威而失去公共的善的优势。事实上，“安全稳定”不仅需要目的价值之正当性，更需要倚重其形式程序的合法性。[15]
　　因此，在对行政机关的答复行为进行实质性审查之前，应先审查行政机关作出危及“安全稳定”结论的程序是否正当，即行政机关在决定适用“三安全和一稳定”不予公开相关的政府信息时有没有经过程序审查，如本机关不能确定，有没有依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门确定。[16]
　　关于这一点，S市的地方性政府信息公开规定中即在“三安全和一稳定”的条文后规定了书面报告程序，虽然这一规定仍有待完善之处，但规则设计的初衷是良好的，也引发了关于构筑怎样的程序审查标准的思考。
　　2.法定程序向正当程序的演进
　　我国现行行政诉讼以“四要件”的审查模式为主导，即审查具体行政行为的职权依据、法律依据、事实证据和程序依据。在很长一段时间内，对程序依据的审查主要限定在被告实施行政行为的过程中所遵循的法定程序规定，这种法定程序的审查标准过于狭窄，疏漏了行政行为实施过程中的诸多非法定程序。特别是对于“安全稳定”的判断问题，其更多涉及价值衡量的主观过程，在缺乏明确的报告程序细则的情况下，为了保证行政机关作出不予公开决定时，已充分权衡了“安全稳定”的维护和相对人的知情权保障，法院有必要逐步引入正当程序审查标准。正当程序原则是以美国为代表的西方市场经济发达国家行政程序立法普遍确立的基本原则，体现了程序正义“最低限度的要求”[17]。
　　将包括法定与非法定在内的所有程序纳入司法审查的考量视野，是“安全稳定”类信息公开案件的必然要求。事实上，田永、刘燕文及张成银等案判决中对于正当程序原则的引入，也为信息公开案件中的正当程序审查标准提供了本土化资源。[18]
　　正当程序的审查标准下，行政机关对“安全稳定”的恣意判断将会被最大可能的限缩在最小范围内。

（二）实体的替代性判断
　　鉴于“三安全和一稳定”属于规范性不确定概念，其蕴含的价值判断属性，要求司法权须给予行政权以必要的尊重。事实上，对于涉及到行政价值判断的“安全稳定”类事项，法院也没有必要承受其不能承受之重，越俎代庖，陷入直接行政执法的僭越境地。因此，相较于裁量逾越和判断代置，判断过程审查标准中的实体性替代判断，应能与“安全稳定”类信息公开案件的审查要求更为贴近。
　　1.对行政机关理由的再判断
　　回归到周某诉H市社保局信息公开一案，行政机关不予公开相关信息的决定，系建立在对如果公开将可能产生的危害后果进行预判的基础上。该案中行政机关不予公开的理由有三点：一是根据有关文件的规定，评审委员会名单在本期评审工作完成之前不得公开；二是公开可能引发不正之风，影响评审工作公平、公正性；三是公开可能引发打击报复，对评委本人生活和工作造成影响。法院对行政机关的理由进行审查时，需要从两个方面进行判断，一是判断公开行为与危害后果间是否构成因果关系，二是判断危害的后果是否可被认定为社会稳定范畴。对于第一点理由，一、二审法院将其认定为不符合《条例》立法精神的扩张性解释而不予采信。对于第二、三点理由，一审法院肯定了公开行为与行政机关预判的危害后果存在因果关系，但将该后果排除在社会稳定的范围之外；二审法院则直接否定了因果关系，更具有突破意义的是作出了即使存在危害后果，该后果也不足以提升到影响社会稳定层面的表述说明。最终，一审判决撤销行政机关不予公开答复行为，并课以重新作出具体行为的义务，二审予以维持。该案的一、二审法院均较为难得的在判决书中阐述了法院对行政机关理由的再判断过程，虽不是完全规范的判断过程审查方式的运用，但已可以视为司法实践领域于自觉或不自觉中开启了对这一审查标准的探索之举。
　　对理由进行审查的意义在于，一方面通过引入解释者的裁量，以寻求妥当的法律解释结果；另一方面通过对解释过程和理由的合理性的强调，保证对法律妥当性的考虑不蜕变为解释者的主观任意性。[19]
　　因此，判断过程审查方式的运用，可体现于法院对行政机关的理由进行再判断的过程，即对于具体行政行为中行政机关的第一次判断，针对其内在结构，以同样的立足点自主地重新作出第二次判断，从而认定行政机关的判断是否合法。[20]
　　法院应重在从立法目的角度，判断行政机关之于“安全稳定”的具体化理解是否存在于“合乎情理或相对正确”的区间，如在合理区间内，其判断就应视为是正确且妥当的。并且法院审查行政机关的具体化结论是否正确时，还需审查行政主体的判断过程是否正当、所考量因素是否全面、理由是否充分。[21] 
　　这种审查实际上可以与对行政机关的举证责任审查相对接，即综合全部证据判断能否达到令人信服的心证。法院不能用自己的判断代替行政机关的判断，法院只审查行政机关的判断是否公平、合理。即使对同一证据事实，法院自己判断得出的结论和行政机关有所不同，但只要行政机关的判断合理，法院仍然应当尊重行政机关的判断。[22]
　　正是基于审判权的这种谦抑性，法院才需在其认为有必要时，自行构筑要件对“安全稳定”的概念范畴进行主动界定。
　　2.对“安全稳定”范畴的主动界定
　　上文所引的H市案例中，二审法院的主动界定尚停留在消极定义阶段，通过将行政机关预判的危害后果排除在社会稳定的范畴之外，至少部分界定了什么不是社会稳定。
　　现阶段的消极定义模式将有利于减轻作出司法判决的负担，因为给出一种概括性的规则需要考虑的问题很多，难以料到的意外更多。这种消极定义模式还可以帮助法院减少犯错误的可能性，即使犯错误，其破坏性也相对较小，因为一个相对简单的干预往往会带来一系列无法估量的坏结果。[23]
　　同时，消极定义也保证了司法权在法律规定的范围内活动，并且可以在社会关系发育成熟以前，使司法机关获得一个“安全区”或“缓冲带”，由此而保持司法权的统一。[24]
　　事实上，对于“安全稳定”这类不确定性法律概念，也不宜作出积极定义，其概念内涵随着时代的发展亦会有一定的变迁，考虑到我国的成文法传统和法官的法律解释水平，采取消极定义模式也是一种更为务实的态度。在一系列的案件中，持续地采用消极定义，在和行政机关的互动中经过不断积累，“安全稳定”的内涵和外延将可能逐渐得以廓清。
　　（三）审查理性的感性体现
　　司法审查标准说到底是约束法院审判权行使的操作规则，法院司法审查行为的最终效果仍直观体现在公之于众的行政判决书上，而充分展示法官司法审查逻辑的“本院认为”部分则是体现一份裁判文书水平高下的关键载体。周某诉H市社保局信息公开案的一、二审法院已在判决说理部分迈开了探索性的步伐，尽管如此，法院还是出现了将行政机关答辩理由杂糅审理的逻辑瑕疵，[25] 当然这也与行政机关本身在答复行为过程中的理由列举有关。司法实践中的具体个案，也不可能如学术研究中可提炼的案例般简单纯粹，除“社会稳定”因素之外，案件还可能存在其他争议焦点，这也对法院条分缕析的判决说理能力提出了更高的要求。
　　制作精良的行政判决书，是法官司法智慧的高度展示，非一朝一夕之功力，但基于本文的研究，可尝试将行政判决制作过程中需考虑的因素尽可能全面囊括，对行政机关信息公开答复中所考虑因素的判断程序、判断理由的审查，都应纳入行政判决书中的说理论证部分，惟其如此方能将审判权的介入理性以感性的外观呈现于公众面前。常熟劳动律师 常熟知名律师 
（作者：袁白薇，作者单位：上海市闵行区人民法院）（来自：上海市高级人民法院网）
　　 
[1] 参见2010-2012年度S市政府信息公开工作年度报告，全市信息公开类行政诉讼一审审结数量分别为258件、406件、583件，同比增幅达57.4%和43.6%。
[2] 《中华人民共和国政府信息公开条例》第八条规定：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”，研究学者通常将该条文简述为“三安全和一稳定”规则，本文为表述简便，将《条例》第八条引发的信息公开类案件统称为“安全稳定”类信息公开案件。
[3] 笔者借助“中国审判法律应用支持系统”数据库（由最高人民法院司法行政装备管理局、人民法院出版社、北京大学法制信息中心共同搭建），以S市2010-2012年信息公开案件为统计样本，设定“安全”、“稳定”为关键词，检索本文研究所涉的“安全稳定”类信息公开案件，并从中择取三个案例（见表1），作为当前行政判决书中“本院认为”通常表述的类型化代表。
[4] 王锡锌：《信息公开的制度实践及其外部环境——以政府信息公开的制度环境为视角的观察》，载《南开大学（哲学社会科学版）》2011年第2期，第70页。
[5] 参见最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判案例（第2卷）》，中国法制出版社2011年版。对该案件的详细评析，参见朱芒：《什么是或者不是“社会稳定”——某行政判决评析》，载《华东政法大学学报》2011年第3期，第97至98页。
[6] 江必新、李广宇：《政府信息公开行政诉讼若干问题探讨》，载《政治与法律》2009 年第 3 期，第26页。
[7] 张文显：《二十世纪西方法哲学思潮研究》，法律出版社1996年版，第64至65页。
[8] 倪斐：《公共利益作为不确定概念的法律化思考》，载《安徽师范大学学报（人文社会科学版）》2010年第5期，第68页。
[9] 周佑勇、熊樟林：《裁量基准司法审查的区分技术》，载《南京社会科学》2012 年第5期，第90页。
[10] 郑春燕：《取决于行政任务的不确定法律概念定性——再问行政裁量概念的界定》，载《浙江大学学报(人文社会科学版)》2007年第3期，第168页。
[11] [德]哈特穆特•毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第145至147页。
[12] 对于不确定性法律概念，无论是将其与行政裁量相区分的裁量二元论学说，还是将其划归为行政裁量的裁量一元论学说，都已肯定了对不确定性法律概念进行司法审查的必要性，不同学说理论的差异主要在于司法审查的标准不同，即如何在限制行政恣意与保持司法谦抑中维持平衡。
[13] 周汉华：《论行政诉讼中的法律问题》，载《中国法学》1997年第4期，第35页。
[14] 王天华：《行政裁量与判断过程审查方式》，载《清华法学》2009年第3期，第99至100页。[日]小早川光郎：《行政诉讼与裁量统制》，王天华译，载《行政法学研究》2006年第3期，第127至129页。
[15] 许中缘：《论公共利益的程序控制———以法国不动产征收作为比较对象》，载《环球法律评论》2008年第3期，第25页。
[16] 练育强：《<政府信息公开条例>第8条的理解与运用——就周某某不服政府信息公开案的法律分析》，载《行政法学研究》2011年第2期，第125页。
[17] 王学栋、张学亮：《试论我国行政行为司法审查标准的完善》，载《云南行政学院学报》2005年第1期，第116页。
[18] 何海波：《司法判决中的正当程序原则》，载《法学研究》2009年第1期，第144页。
[19]尹建国：《不确定法律概念具体化的模式构建——从“唯一正确答案”标准到“商谈理性”诠释模式》，载《法学评论》2010年第5期，第68页。
[20] 朱芒：《什么是或者不是“社会稳定”——某行政判决评析》，载《华东政法大学学报》2011年第3期，第100页。
[21] 尹建国：《不确定法律概念具体化的模式构建——从“唯一正确答案”标准到“商谈理性”诠释模式》，载《法学评论》2010年第5期，第69页。
[22] 刘东亮：《我国行政行为司法审查标准之理性选择》，载《法商研究》2006年第2期，第45至46页。
[23] [美]凯斯&#8226;R&#8226;桑斯坦：《就事论事——美国最高法院的司法最低限度主义》，泮伟江，周武译，北京大学出版社2007年版，第12页。
[24] 周汉华：《论行政诉讼中的法律问题》，载《中国法学》1997年第4期，第37页。
[25] 如一审法院将行政机关答辩理由的第二点与第三点一起审理，事实上这两点理由存在差异，二审法院对这一做法进行了纠正，对两点理由分别论证。  

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